تامین مالی تهران و مشکلات مزمن شهری

مسیر اشتباه مدیریت شهری تهران در «تامین مالی اداره پایتخت» و تاوان آن، در جریان یک پژوهش رسمی توسط مرکز وابسته به شهرداری تهران تایید شد. نتایج یک مطالعه درباره «انتخاب بهترین مسیر در شهرداری برای ارائه مطلوب ۳۰۰ نوع خدمات شهری به تهرانی‌ها» نشان می‌دهد وابستگی بودجه پایتخت به «عوارض ساخت‌وساز» سه پیامد برای بازار مسکن، اقتصاد شهر و عناصر حیاتی تهران به همراه داشته؛ به‌طوری‌که این مدل تامین مالی عامل افزایش قیمت مسکن شده است. شهرداری‌ها در چهار پایتخت مهم جهان، ۳۵ تا ۵۰درصد هزینه‌های شهر را از محل «مالیات‌های محلی به شکل اخذ عوارض شهری از املاک و زمین‌های بایر» تامین می‌کنند. این سهم اما در بودجه تهران زیر ۵درصد است. غفلت از این ابزار مالی رایج باعث گسل امکانات شهری بین شمال و جنوب تهران شده است؛ ساکنان مناطق اشباع از خدمات عملا ‌میهمانان اشتباهی بودجه محدود پایتخت هستند. این، تاوان رگولاتوری اشتباه بازار ملک توسط مدیریت شهری است که به جای «مالیات ملکی» برای تنظیم بازار مسکن و توزیع عادلانه خدمات شهری، از «عوارض ساخت» در مسیر تولید «املاک ناسازگار با تقاضای مصرفی» بهره می‌برد. نتیجه کار به فقر مسکن منجر شده است.

وابستگی شدید شهرداری تهران به درآمد حاصل از عوارض ساختمانی که کارشناسان از آن به عنوان «درآمد سمی» یاد می‌کنند، ۱+۲ پیامد برای پایتخت داشته و ادامه آن به مصلحت شهر نیست. بازوی پژوهشی مدیریت شهری پایتخت موسوم به «مرکز مطالعات و برنامه‌‌ریزی شهر تهران» در گزارشی که زمستان پارسال منتشر کرده، ضمن تشریح پیامدهای وابستگی شهرداری به درآمد حاصل از ساخت و ساز، اعلام کرده شهرداری درصدد جست‌وجوی راهکاری است که بتواند اعتبارات لازم برای ارائه ۳۰۰ نوع خدمات  را که توسط این نهاد به شهروندان ارائه می‌شود از منابع سالم و پایدار کسب کند.

پیامدهای وابستگی به درآمد سمی حاصل از تراکم‌‌فروشی و ساخت‌و‌ساز در تهران در وهله اول پیامدهای کلان اقتصادی، اجتماعی و زیست‌‌محیطی جبران‌‌ناپذیری به دنبال دارد و دومین پیامد آشکار آن نیز که در گزارش مذکور آمده، عامل افزایش قیمت مسکن بوده و حتی در مقاطعی بحران‌‌ساز شده است. مقصود از بحران‌‌سازی، ناتوانی در تامین مالی پروژه‌های شهری و تحقق کامل بودجه پیش‌‌بینی سالانه برای این نهاد است؛ موضوعی که پارسال تحت تاثیر رکود ساخت‌و‌ساز رخ داد و سبب شد شهرداری تهران در یک اقدام کم‌‌سابقه یا شاید بی‌‌سابقه، اصلاحیه‌‌ای برای کاهش سقف بودجه به شورای شهر ارائه کند. علاوه بر این دو پیامد، موضوع وابستگی شدید درآمدی شهرداری به منابع ناپایدار ناشی از عوارض فعالیت‌‌های ساختمانی در تهران سبب می‌شود شهرداران هیچ‌گاه انگیزه کافی برای حرکت به سمت اجرای پروژه‌های کلیدی و بلندمدت را نداشته باشند؛ چون نسبت به مستمر بودن منابع حاصل که عمدتا از محل عوارض صدور پروانه، تغییر کاربری و نظایر آن است، اطمینان ندارند و نمی‌‌دانند تا چه اندازه می‌توانند روی این منابع مالی حساب کنند.

به گزارش ملک‌رادار و به نقل از دنیای اقتصاد، تغییر بنیادی در منابع درآمدی اصلی شهرداری‌‌ها نه فقط به لحاظ تامین منابع مالی لازم، بلکه به لحاظ نقش آن در بقای مدیریت شهری نیز اهمیت دارد. از این رو مرکز مطالعات و برنامه‌‌ریزی شهرداری تهران با انتشار گزارشی موسوم به «پیامدهای اجتماعی پولی شدن خدمات در شهر تهران» مطالعه‌‌ای درباره چهار ابرشهر موفق در حوزه تامین مالی توسط حکومت‌‌های محلی و مدیریت شهری شامل برلین، پاریس، توکیو و کوالالامپور انجام داده است.

البته میان کلان‌شهرهای یاد شده با تهران دو تفاوت عمده وجود دارد که این گزارش به آنها اشاره کرده است. تفاوت اول این است که وظایف شهرداری‌‌های ایران نسبت به شهرداری‌‌های کشورهای پیشرفته «محدود» و «تنک‌مایه» است. به عنوان مثال در بیشتر شهرهای مورد بررسی وظایفی نظیر آموزش و پرورش، بهداشت و امنیت، فراغت و رفاه اجتماعی به عهده شهرداری‌‌ است. در برلین، پاریس و توکیو حتی وظیفه تامین آب و برق نیز بر عهده شهرداری است و در کشورهایی مثل آلمان تامین گاز نیز به شهرداری‌‌ها سپرده شده است.

تفاوت دوم این است که در شهرداری‌‌های موفق دنیا عمده منابع مالی خود را از طریق مالیات‌‌های محلی از نوع مستقیم و غیرمستقیم به ویژه مالیات بر املاک و خودرو تامین می‌کنند و به این ترتیب حداقل ۳۵ و بعضا تا ۵۰ درصد از درآمدهای این شهرداری‌‌ها از جنس عوارض و مالیات‌‌هایی است که از استفاده‌‌کنندگان از خدمات دریافت می‌کنند. کمک‌‌های دولتی، تسهیلات بانکی و استقراض نیز در مراتب بعدی تامین مالی شهرداری‌‌های شهرهای موفق پس از مالیات و عوارض قرار دارد. این در حالی است که سهم این ردیف‌‌های درآمدی از کل بودجه شهرداری تهران در سال جاری حدود۵ درصد است و در مقابل، بیش از ۵۰ درصد از درآمدها از محل عوارض صدور پروانه و سایر سرفصل‌‌های عوارض مربوط به ساخت‌و‌ساز حاصل می‌شود.

در گزارش منتشر شده توسط بازوی پژوهشی شهرداری تهران به این موضوع پرداخته شده که شهرداری‌‌ها باید به سمت توزیع یکسان خدمات شهری در سطح شهر بروند و عمده هزینه اداره شهر را از طریق پولی شدن خدمات شهری بر اساس معیارهای اجتماعی، اقتصادی، موقعیت مناطق شهر، قیمت زمین و به‌طور کلی وضعیت طبقات اجتماعی و اقتصادی جامعه تامین کنند. مهم‌ترین خدمات شهرداری تهران شامل ۱۵ عنوان کلی از قبیل جمع‌آوری زباله و پسماندهای شهری، رسیدگی به کانال‌‌ها و جوی‌‌ها و نیز کنترل روان‌‌آب‌‌ها، توسعه و نگهداری فضای سبز، کنترل و بهبود وضعیت ترافیک، تامین ایمنی شهروندان، ساماندهی صنایع آلاینده هوا، صوت و محیطی، رسیدگی به چهره ظاهری شهر از نظر زیبایی، مبلمان شهری، بهداشت محیط، آسفالت خیابان‌‌ها و معابر، خدمات فرهنگی، ایجاد کیوسک‌‌های مطبوعات و گل‌‌فروشی‌‌ها، پارکینگ‌‌های عمومی شهرداری در سطح شهر، حمل و نقل عمومی، سرویس‌‌های بهداشتی، پایانه‌های مسافربری درون‌‌شهری و برون‌‌شهری، برگزاری نمایشگا‌‌ه‌ها، جاذبه‌های گردشگری طبیعی و انسانی، آرامستان‌‌ها و در نهایت ساخت‌و‌سازهای درون‌‌شهری است که در حال حاضر برخی از این خدمات پولی و برخی دیگر غیرپولی هستند. این ۱۵ عنوان را می‌توان به ۳۰۰ زیرعنوان تقسیم کرد که هر یک معرف یکی از وظایف و خدمات روتین شهرداری تهران به شهروندان است.

در حال حاضر تهران‌‌نشین‌‌ها از نابرابر‌‌های متعدد در دسترسی به خدمات شهری رنج می‌‌برند و به اذعان گزارش مذکور «ساختارهای نابرابر در عمق شهر ریشه دوانیده و شکاف طبقاتی به‌طور پیوسته افزایش یافته است». این در حالی است که اگر شهرداری به سمت پولی شدن خدمات برود و به نسبت میزان دسترسی هر شهروند به خدمات شهری، هزینه آن را دریافت کند، منابعی حاصل می‌شود که می‌تواند صرف توسعه در جنوب و افزایش دسترسی به خدمات در مناطق کم‌‌برخوردار فعلی شود و به تدریج از شدت فاصله بین شمال و جنوب شهر بکاهد. البته شفافیت درباره تنظیم فرمول عوارض و مالیات‌‌های شهری اهمیت بسیاری دارد و باید فرمول کاملا شفاف باشد و شهروندان بدانند از چه کسانی، چقدر عوارض دریافت می‌‌شود و منابع حاصل از آن دقیقا صرف چه چیزی می‌شود؟ در این صورت است که مشارکت شهروندان در اجرای چنین طرح‌هایی افزایش خواهد یافت.

این گزارش تصریح کرده هزینه خدمات باید بر اساس طبقه اجتماعی، اقتصادی افراد و نیز مولفه‌هایی مثل نوع خودرو، قیمت زمین و اموری از این دست به صورت سطح‌‌بندی از شهروندان دریافت شود و فرمول به گونه‌‌ای باشد که در آن از طبقات بالای اقتصادی به نفع طبقات پایین و حاشیه‌‌ای هزینه خدمات دریافت شود. بر اساس این گزارش در نظر گرفتن این توصیه‌ها در شکل اجرای طرح پولی‌‌سازی خدمات، می‌تواند منجر به توسعه پایدار شهری شود.

در حال حاضر به دلیل ساختار معکوس بودجه برخلاف آنچه در شهرهای بزرگ دنیا متعارف است، شمال شهر‌نشین‌‌ها که اتفاقا در مناطقی ساکن هستند که نه تنها از خدمات شهری اشباع است، بلکه بعضا با مازاد خدمات روبه‌روست، عملا هزینه این دسترسی را نمی‌‌پردازند. به این ترتیب ساکنان شمال شهر عملا ‌میهمان اشتباهی جنوب‌‌شهرنشین‌‌ها در بودجه فعلی شهرداری تهران هستند؛ به این معنا که هزینه دسترسی خود به خدمات را نمی‌‌پردازند تا منابع حاصل از آن صرف رفع کمبود خدمات سکونتی در مناطق کم‌‌برخوردار واقع در جنوب شهر شود.

اثر عوارض ساختمانی بر قیمت مسکن

در گزارش پژوهشی مرکز مطالعات و برنامه‌‌ریزی شهر تهران به صراحت عنوان شده که شهرداری‌‌های ایران به ویژه شهرداری تهران با اتکای زیاد به منابع حاصل از بخش مسکن، نه تنها در افزایش قیمت اثر داشته‌‌اند، بلکه در مقاطعی بحران‌‌های مالی و تخلفات ساخت‌و‌ساز را تشدید کرده‌‌اند. البته درباره اینکه عوارض ساخت و‌ساز چگونه بر قیمت مسکن اثر گذاشته، توضیحی داده نشده است اما این تاثیرپذیری از دو محل قابل پیش‌‌بینی است. از یک سو محتمل است که برخی دوره‌های جهش قیمت مسکن با زمان‌هایی که شهرداری پس از چند سال ثبات نسبی، میزان عوارض صدور پروانه را یک‌باره و به میزان قابل توجه افزایش داده، همزمان بوده است. همین رویه که شهرداری سال‌هاست تغییرات ملموس عوارض را چند سال یک‌بار و ناگهانی اعمال می‌کند، می‌تواند زمینه‌‌ساز بروز شوک میان سازنده‌ها شود و دست‌‌کم اثر روانی آن سبب می‌شود قیمت‌‌های پیشنهادی فروش نوسازها که واحدهای الگو برای تعیین قیمت در سایر گروه‌های سنی ساختمانی نیز هستند، توسط سازنده‌ها افزایش قابل توجهی پیدا کند. در کنار این موضوع، به نظر می‌‌رسد غفلت مدیریت شهری از دریافت مالیات از املاک در قالب شارژ شهری با نرخ موثر و جایگزین کردن آن با عوارض ساخت‌و‌ساز به عنوان منبع درآمد اصلی شهر، زمینه را برای تقاضای سفته‌‌بازی و سوداگری در بازار مسکن ایجاد کرده است. به هر ترتیب و با فرض صحیح بودن هر یک از دو سناریوی مذکور، آنچه مسلم است این است که نقش شهرداری در گرانی مسکن در این پژوهش تایید شده است.

درس‌‌ مهم از چهار پایتخت جهان

پژوهش مذکور مطالعه‌‌ای درباره چهار پایتخت متعلق به کشورهای آلمان، فرانسه، ژاپن و مالزی انجام داده که حاوی درس مهمی برای شهرداری تهران است و می‌تواند در حرکت به سمت پولی کردن خدمات این نهاد نقش تعیین‌‌کننده داشته باشد. برلین، پاریس، توکیو و کوالالامپور ابرشهرهایی هستند که سهم قابل توجهی از منابع مورد نیاز خود را از طریق ارائه خدمات پولی به شهروندان و اخذ مالیات و عوارض تامین می‌کنند. بخشی از این مالیات به شکل مستقیم همچون مالیات بر املاک، مسکن و کسب و پیشه از شهروندان دریافت می‌شود و بخشی از آن نیز در زمره مالیات غیرمستقیم قابل تقسیم‌‌بندی است که مالیات بر نقل و انتقال املاک از این نمونه است. همچنین حکومت‌‌های محلی عوارض مختلفی برای ارائه خدماتی همچون جمع‌آوری زباله، پاکیزگی و بهداشت خیابان‌‌ها و نظایر آن دریافت می‌کنند. درآمد حاصل از اجاره املاک شهرداری نیز یکی از منابع درآمدی شهرداری‌‌های پایتخت‌‌های موفق جهان است. به عنوان مثال در پاریس مالیات‌‌های مستقیم که از املاک دریافت و حتی بر زمین‌‌های بایر وضع می‌شود، یکی از مهم‌ترین منابع درآمدی است که نیمی از بودجه شهرداری را شامل می‌شود. پس از آن واگذاری اختیارات از دولت و کمک‌‌های یارانه‌‌ای برآمده از آن به واسطه سپردن وظیفه دولت به شهرداری دومین منبع مالی از نظر اهمیت در این کلان‌شهر است. در توکیو نیز ۳۵ تا ۴۰ درصد از کل درآمدها را منابع مالیاتی تشکیل می‌دهد که مالیات بر مسکن و خودرو از جمله عناوین مهم آن است. مقدار این مالیات به تناسب بزرگ یا کوچک بودن شهرها متفاوت است. مالیات‌‌های دیگری نیز از جمله مالیات بر دارایی‌‌های ثابت در توکیو از شهروندان دریافت می‌شود و در مجموع ۷۴ درصد از بودجه شهرداری توکیو از محل مالیات‌‌های محلی است.

سه گام برای تغییر بنیادی در شهرداری

جایگزین کردن درآمد حاصل از مالیات و عوارض و به عبارت دیگر اخذ بهای واقعی خدمات شهری از شهروندان، یک تغییر بنیادی در شهرداری تهران محسوب می‌شود که تاکنون به شکل موثر به سمت آن حرکت نکرده است. اما در پژوهش مذکور راهکارهایی برای اینکه تغییر بنیادی مذکور با کمترین پیامد اجتماعی همراه باشد، در قالب سه گام ارائه شده است. گام اول این است که در وهله اول باید شکل اجرا به نحوی باشد که به همه شهروندان از اقشار و طبقات مختلف این امکان را بدهد تا از مواهب این فرصت بهره‌‌مند شوند. در واقع لازمه پولی کردن خدمات این است که همه مردم مناطق مختلف تهران از نظر دسترسی به خدمات اصلی با یکدیگر همسطح شوند.

پیش‌‌تر در گزارش‌هایی به موضوع گسل طبقاتی در تهران و شکاف خدماتی بین شمال و جنوب اشاره شده و به صورت آماری به این موضوع پرداخته شده است که در برخی محله‌های شمال شهر میزان دسترسی به خدمات بیش از دو برابر جنوب شهر است، در حالی که عوارض پرداختی از ناحیه آنها اختلاف چندانی با عوارض پیش‌‌بینی شده برای ساکنان جنوب شهر که با عنوان «عوارض نوسازی» به صورت سالانه پرداخت می‌کنند، ندارد. از قضا یکی از وعده‌های کلیدی شهردار جدید تهران نیز کاهش دوقطبی شکل گرفته در تهران است که مسیر آن در پژوهش مذکور برای مدیریت شهری تشریح شده است. نکته دوم این است که در وهله اول باید در مناطقی که وضعیت رفاهی مناسبی دارند، خدمات پولی شود و در گام سوم باید منابع حاصل از آن در مناطقی که به لحاظ رفاهی در سطح پایین‌‌تری هستند و وضعیت مناسبی ندارند، سرمایه‌‌گذاری‌‌های لازم صورت گیرد. به این ترتیب پولی شدن خدمات فرصت‌‌های مناسبی برای اقشار ضعیف و مناطق کم‌‌برخوردار فراهم خواهد کرد و سطح رفاه این مناطق افزایش پیدا می‌کند. در این صورت می‌توان به برچیده شدن بساط ‌میهمانی اشتباهی تدارک دیده شده در بودجه پایتخت برای لوکس‌‌نشین‌‌ها امیدوار بود.